作为一种类型情势，行政划定①在我国的行政实务中饰演着重要脚色。学界通说以为，行政划定是指各级人民当局及其事变部分依据法令、礼貌、规章可能上级行政构造的行政划定，基于其行政权柄的范畴，针对不特定的行政相对人做出的，并可重复合用的行政法则。[1]纵观我国的行政类型系统，行政划定所占的比例最高，不只涉及的内容纷繁伟大，并且与公家的权益风雨同舟。在当前行政实践中，公家参加每每被视为拟定行政划定的一项重要原则。基于行政法治化的理念，单就拟定行政划定而言，将公家参加盲目地予以原则化难免陷入矫枉过正的困境。
　　一、 实践中被原则化的公家参加
　　所谓公家参加，指的是行政主体之外的小我私人和组织对行政进程发生影响的一系列举动的总和。[2]50在我国这样一个出格夸大“人民当家作主”的国家，公家参加被细密地与民主接洽在一路。公家参加是在代议制民主的基本上，源于“再次的民主之必要”而呈现。在代议制民主下，民主自己已被尽也许最小限度地予以打折，为了只管补充这种打折所带来的丧失，公家参加作为一种有用的修补机制应运而生，在保障立法民主方面施展了重要浸染。
　　在实践中，行政构造每每以行政民主化为标榜，起劲建议公家参加到行政划定的拟定勾当中来。在中央层面，2004年国务院颁布《全面推进依法行政实验纲领》，针对追求行政决定科学性和民主性的方针，明晰提出“成立健全公家参加、专家论证和当局抉择相团结的行政决定”的要求。此处“行政决定”之范畴极其普及，而拟定行政划定显然是个中的一个重要内容。至于处所层面，相干案例更是不少见。如2008年8月，河北承德市当局专门拟定《承德市类型性文件拟定公家参加步伐》。[3]个中划定，公家参加类型性文件拟定，所提意见被采用的，由当局法制机构揭晓声誉证书可能给以表扬。该步伐划定，类型性文件草拟部分在形陈类型性文件送审稿提交市当局法制机构检察前，该当向社会宣布通告，征求公家意见。市当局法制机构该当在类型文件颁布之日起20日内，采纳以下方法发布公家参加环境的声名及类型性文件文本：通过市当局法制机构网站宣布；在本市行政地区内具有必然影响力的媒体宣布指引；在市当局网站上配置相干的链接。又如，2009年5月，广东中山市当局专门拟定《中山市市当局类型性文件拟定公家参加步伐》。[4]该步伐也划定公家起劲参加类型性文件拟定事变，所提意见被采用，有重大孝顺的，由市法制局揭晓声誉证书可能给以表扬。再如，2010年2月，广东惠州市当局也专门拟定《惠州市当局拟定类型性文件公家参加监视制度》。[5]行政构造出台这些专门的类型性文件在实践中，类型公家参加行政划定拟定勾当的，有行政规章，如《承德市类型性文件拟定公家参加步伐》、《中山市市当局类型性文件拟定公家参加步伐》；也有行政划定，如《惠州市当局拟定类型性文件公家参加监视制度》。在此，同一以“类型性文件”来表述，下同。之目标根基同等，即促进和类型类型性文件拟定进程中的公家参加事变，保障类型性文件拟定事变的科学性、民主性和正当性。
　　就公家参加拟定行政划定，这些专门的类型性文件是行政构造为落实公家参加而采纳的一种最稳定与最长效的机制。通过这些类型性文件，公家参加不再只具有一种理念上的代价，具备了在实践中得以实现的也许性。但必要留意的是，究竟上，这些类型性文件却同时盲目地将公家参加原则化了。
　　（一）对行政划定涉及的内容不作任何区分，根基上拟定任何行政划定都可以有公家参加。实践中的行政划定每每涉及行政事宜的各个方面，在拟定哪些行政划定该当应承公家参加，哪些该当限定可能解除公家参加的题目上，这些类型性文件都未作划定。无论是拟定者故意为之，照旧不警惕疏忽了，其所造成的公家参加被原则化这一功效都是究竟。同时，从这些类型性文件的详细内容来看，公家参加每每贯串了拟定行政划定的各个阶段，包罗立项阶段、草拟阶段、考核或检察阶段、实验阶段等。
　　（二）在公家参加的主体与方法上缺乏公道的限制，划定得过于宽泛。这些类型性文件所摆列的参加方法首要有：1.通过信函、传真、电子邮件等书面方法向有关部分表达意见；2.通过当局派别网站可能当局法制机构网站颁发意见；3.通过召开座谈会、听证会、专家咨询论证会等方法普及征求公家意见；4.邀市人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士介入，听取其意见等。从外貌上看，参加的主体具有普及性，方法也具有多样性，但其实际的代价有待商讨。
　　暂时岂论这种对公家参加的原则化有无充实的法理按照，就着实际运作来看，，行政构造难逃借这种原则化搞“形象工程”的怀疑。在我国当前法治情形下，质疑行政构造对公家意见的现实重视与采用水平不是一种刁难，民众参加的本意每每被排斥，根基流于一种外貌情势。
　　二、 公家参加原则化的法理质疑
　　从外貌上看，将公家参加作为行政划定拟定的一项原则来看待，好像契合民主、法治、人权等前进头脑。然而，穷究之，则否则。笔者觉得，在我国现行的法令制度内，对公家参加的原则化未必经得起法理上的推敲。
　　（一）我国宪法对行政构造的脚色定位
　　西方国度否定权利的同一性，主张权利天然为“恶”，故以民主与分权来平衡和制约权利。我国则大相庭径，并不妥然认可权利自己为“恶”，以为凡基于民主而发生的权利都为“善”，都是合法的，因而没有制约的须要。基于这种头脑泥土，国度权利的计划是同一的，而且以高度齐集的状态运行，由此宪法文本呈现了“最高国度权利构造”的观念。至于权利同一于那里，我国宪法通过建立人民代表大会制度，明晰权利同一于世界人民代表大会和处所各级人民代表大会。凭证人大制度这种计划，世界人大是最高国度权利构造，处所大人则是处所国度权利构造，两者配合组成人民利用国度权利的构造。
　　在上述基本上，行政构造是由国度权利构造发生，中央和处所各级的行政首长别离由世界人大和处所人大抉择。《宪法》第85条和105条也明晰划定，中央行政构造是最高权利构造的执行构造，处所各级行政构造是处所各级国度权利构造的执行构造。“权利构造的执行构造”这种宪法上的定位表白，按照人大制度的计划初志，我国行政构造的主要职责该当是执行权利构造所作出的抉择。行政划定虽是行政构造针对不特定的相对人所作出，并可重复合用的行政法则，但只要严酷依据法令、礼貌、规章可能上级行政构造的行政划定，且基于其行政权柄范畴即可。公家参加更多地该当着眼于法令、礼貌、规章的拟定，在这些行政划定的拟定依据上把好关，而没有须要在拟定行政划定上也将公家参加予以原则化。行政构造所该当做的就是饰演好执行构造的脚色，这种原则化了的公家参加不应当为执行构造这种脚色定位所海涵。