[摘 要]自2012年1月1日上海启动营业税改征增值税（以下简称“营改增”）试点以来，“营改增”在中国的实践已持续一年有余，其意义和效应已经或正在逐渐显露出来。从试点运行的整体上看，“营改增”改革成效显著，但改革在进一步深化过程中也遇到了一些突出问题，及时发现梳理改革中存在的主要难题，有利于改革的平稳顺利进行并且可以帮助我们科学地把握下一阶段税制改革的走向和路径。
　　[关键词]营改增；问题；对策分析
　　一、营改增的背景
　　（一）营改增政策背景及内容
　　2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营改增试点方案。从2012年1月1日起，首先在上海的交通运输业和部分现代服务业开展营改增试点。截至2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行。
　　改革在现行增值税17%和13%两档税率的基础上，新增设11%和6%两档低税率；试点纳税人原享受的技术转让等营业税减免税政策，调整为增值税免税或即征即退；现行增值税一般纳税人向试点纳税人购买服务，可抵扣进项税额；试点纳税人在非试点地区从事经营活动就地缴纳营业税的，允许其在计算增值税时予以抵减；试点纳税人原适用的营业税差额征税政策，试点期间可以延续；原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍归属试点地区；对于税负增加较多的部分行业，给予适当的税收优惠。
　　（二）改革的必要性
　　我国传统的服务业主要是消费性服务业，这类消费型的产业特点是产业链相对较短，产业间的交叉和融合较少，出现重复征税的矛盾不像制造业那么明显；另一方面是由于一般情况下服务业规模较小，小企业所占比重更高，有些企业的交易具有特殊性，不适合采用增值税的计算和管理方法。但随着社会生产分工的进一步细化，生产性的服务业比重上升，企业规模不断扩大，产业之间的交叉和融合也随之加强，服务业生产和经营之间的矛盾日益突出，“营改增”势在必行。
　　二、面临的问题分析
　　（一）部分行业税负增加
　　上海市发展改革研究院课题组发布的《2012 年一季度上海服务业重点监测企业问卷调查报告》指出，从行业分类看，认为税负增加企业主要集中在运输仓储业。国家统计局上海调查总队对91 家试点企业的抽样调查结果也显示，逾4成交通运输企业一般纳税人税负增加。而早在试点之前，就有学者对这一问题进行了前瞻性的预测。李建清、岳树民认为，因为营业税的税率在3%-5% 之间，如果改征增值税后适用17%的标准税率，企业税负将普遍提高。此外，孙钢指出营业税改征增值税所带来最大问题是导致企业进项税额抵扣不足而导致税负增加。胡怡建也认为服务业税负增加是“营改增”将面临的重大挑战之一。笔者认为，在试点初期，由于某些服务行业的特殊经营模式、对抵扣事项的不熟悉以及区域性试点的限制等原因会导致企业短期内税负的增加。
　　（二）税率确定的复杂性
　　为了不使企业的税负增加，“营改增”又给增值税增加了11%和6%两档税率，较之于原来的17%和13%，税率虽然有所下降，但税率增多却又在某种程度上增加了税制的复杂性。例如，物流行业就遇到了一个问题，目前物流行业大体分为交通运输业务和物流辅助业务两类，原来没有区分，都是按3%去缴纳营业税，“营改增”后就造成了同样一笔劳务收入面临着交通运输和物流辅助两个不同税率的局面，交通运输的税率为11%，而物流辅助的税率则为6%，这种情况就会给一些人的避税行为带来可乘之机，造成部分企业人为定价，把物流辅助的收入做的较多，而把交通运输的收入做的很少，从中实现避税。所以税率多了不一定是好事，但如果税率太少，一刀切，也会导致一些企业税负增加。
　　（三）增值税进项税额抵扣实际操作存在困难
　　增值税的征管程序比较复杂，对企业也造成了一定的影响。许多试点企业反映，由于各种原因，在实际操作中经常遇到难以获得增值税发票的情况。笔者认为这主要归因于：一方面获取增值税专用发票的程序比较复杂，以运输行业为例，就修理费来说，如果为交通运输业企业提供修理服务的是小规模纳税人，那么就无法直接开具增值税专用发票。至于加油费，运输企业集中采购汽油，可以在中石油、中石化拿到增值税一般纳税人的专用发票。但是单车到加油站加一次油，加油站无法开具增值税一般纳税人的专用发票，而且由于携带营业执照复印件等证明材料不便，交通运输业企业的驾驶员在加油后通常不愿意去开具增值税发票，影响了交通运输业的抵扣。
　　另一方面比较重要的原因是，由于某些企业中间投入比率偏低、固定资产更新周期较长等原因造成企业在进项税抵扣时出现一定的困难。中间投入较少的劳动于知识密集型服务行业中，主要成本构成中固定成本和人工成本较高，如工资薪金、房屋租金、业务信息费、交通食宿，这些成本比重较大，但不能产生进项税，而其成本中可抵扣的项目如办公用品、电脑设备、水电费、设备维修等比重过低而导致抵扣额较小。部分企业生产周期处于成熟期，新增固定资产不多，且大多数相对成熟的大中型企业，未来几年或更长的时间不可能有大额资产的购置，因而就没有大额的进项税用于抵扣。
　　（四）税收征管难协调
　　财政部与国家税务总局下发的《营业税改征增值税试点方案》明确指出“营业税改征的增值税，由国家税务局负责征管”，这必将对国地税的税收征管及其机构、人员产生较大的影响。如果转为由国家税务局负责服务业增值税的征收和管理，虽然是有利于增值税在征收管理上的统一性，但是除了在征收管理上失去连续性以外，也将对地方税务局机构设置带来较大冲击。因为营业税不仅是地方税收入体系中的最大税种，也是地方税务机关负责征收的最大税种。失去对营业税的征收和管理，不仅失去了营业税的管辖权，将同时连带失去企业所得税管辖权，地方税务局的职能和存在理由也将会受到质疑，从而引起税务机构设置上的重大改革。地税部门必然呈现出机构和人员过剩，而相应国税部门工作量增大，原有的国、地税机构在人员配置和机构设置上都会面临着重大冲击。三、应对营改增问题对策分析
　　“营改增”是我国税制改革的大势所趋，增值税最终将逐步取代营业税。在改革过程中我们要及时总结发现问题，积极做好防御工作，保障改革试点的平稳顺利推进，，本文针对试点地区出现的主要问题提出如下几点政策建议：
　　（一）加强政策研究，做好“营改增”应对预案
　　应尽快成立由财政、国税、地税、发改委和有关产业主管部门组成的改革试点领导协调小组，深入学习研究改革试点方案、过渡性政策和试点地区经验，并结合当地实际，研究制定一系列具体实施细则和工作规程，为改革顺利推行、平稳过渡奠定基础。一是结合税源结构、产业发展等实际情况，搞清楚“营改增”对当地经济结构调整优化、各行业发展、地方财政收入和税收征管等方面的具体影响程度，全面评价其对试点地区经济可能产生的推力和阻力。二是深入研究试点纳税人和非试点纳税人、试点行业和非试点行业以及试点企业原有税收优惠政策延续等方面问题，尤其是针对个别行业企业税负上升比较大、原有差别性政策扶持等情况，提出针对性的配套措施，制定科学合理具体的实施预案。三是及早做好财政减收数据统计预案，详细统计因政策产生的财政减收，为中央地方分级负担提供详实数据。同时，做好财政收支预算，防止因财政减收影响经济社会发展。
　　（二）以简化高效为原则，完善差别化的税率设计
　　过于复杂的税率结构不仅不利于提高经济效率和征纳效率，同时也会影响行业之间的资源合理配置以及抵扣链条的完整程度。但是过于单一的税率结构会造成“营改增”过程中某些行业税负的增加，不利于行业之间的税负公平。从长远考虑，有必要调整增值税税率水平与结构，采用差别化的税率设计。由于不同行业在成本结构与中间投入比率方面存在差异，要实现“营改增”后各行业间税负的相对公平，应采用多档次差别化的增值税税率。但税率档次也不宜设置过多，以防增加税收征管的难度。权衡之下，笔者认为对一般纳税人可设置三档税率。出于增值税整体的减税考虑，可将现行的主体税率17%调低至16%， ，而“营改增”中新增的两档税率11% 和6%可保持不变。就具体行业适用的税率水平而言，目前有形动产租赁业17%、交通运输业11% 的试点税率均明显偏高，可分别下调至11%和6%。
　　（三）循序渐进，分区分阶段扩大“营改增”范围
　　“营改增”范围局限在部分地区与行业，将影响增值税抵扣链条的完整性，可能造成企业因进项抵扣不充分而使税负增加。为此，相关部门要在充分论证和调研的基础上，不失时机地将改革的范围逐步扩大到条件比较成熟的其它地区与相关行业，实现全国范围内的全行业覆盖。首先， ，“营改增”应分区域进行，从长远看来，此项改革应尽快在全国推广，以减少“税收洼地”的存在。当前应在试点地区的基础上进一步向东、中、西部各区域中具有区域经济引领功能的省份进行改革，尤其是选择第三产业占GDP比重较高的省份。其次，“营改增”应分阶段进行，改革应优先在与第二产业关联度相对密切的行业推行，进而将代理、广告、旅游业、无形资产销售等服务业纳入增值税征收范围，力争在“十二五”期间将改革逐步推广到全国范围。
　　四、结束语
　　随着“营改增”改革的不断深入，试点的行业和范围的不断扩大，“营改增”的方案会愈加完善，其正面的效应也将进一步显现。当然，任何改革都不是一蹴而就的，这需要在实践中总结经验，逐步探求解决问题的方案。扩大增值税的征收范围，是深化我国税制改革的必经之路， ，也是促进我国第三产业协调发展的必然要求。
　　[参考文献]
　　[1]刘景溪.营业税改征增值税的政策效应分析及对策.涉外税务，2013，（5）.
　　[2]潘文轩.企业“营改增”税负不减反增现象分析.商业研究，2013，（1）.
　　[3]胡怡建.我国增值税“扩围”改革面临八大挑战.涉外税务，2011，（7）.
　　[作者简介]张茜（1990—），女，湖北老河口人，中国人民大学法学院 2013级法律硕士在读。