[摘 要]“慈心为人，善举济世”乃中华民族之传统美德。慈善是人心灵对爱的幸福追求，慈善事业是人类文明的精神追求和高尚境界，慈善文化更是公民道德境界的彰显。鉴于宁夏回族自治区区域结构和文化的特殊性以及现代慈善事业的发展，宁夏的慈善事业成果显著，其具有代表性的成果有“黄河慈善谷”品牌的营造、“宁夏盐池县惠民小额信贷”、“伊斯兰慈善文化”；同时，《宁夏回族自治区慈善事业条例》亦进一步为慈善事业的发展提供了相应的法律保障，但宁夏慈善事业的发展依旧存在着诸多瓶颈。文章基于对宁夏慈善组织的调研过程中发现的突出问题进行分析的基础上，结合宁夏的当前实际情况，提出了在当前现有环境下的慈善事业发展的有效路径。
　　[关键词]慈善事业；慈善文化；完善；对策
　　2011年9月18日，宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第26次会议通过《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》（以下简称：《条例》），该《条例》就如何加强对慈善组织的管理，规范慈善组织的行为以及违反《条例》的行为规定了相应的法律规范。2012年3月20日，吴忠市出台了《吴忠市慈善组织培育发展优惠政策》，该政策对宁夏慈善事业的发展和转型注入了新活力，从扶持的力度和创新角度而言，在全国处于领先地位。2012年3月14日，全国人大常委会通过了《民事诉讼法》的修正案，首次将公益制度写入了《民事诉讼法》，中国环保组织也首次在云南曲靖、贵州贵阳以公益诉讼主体身份代表受害主体状告环境污染企业。2012年7月13日，全国民政工作年会议中明确了救灾赠灾的导向机制，提出今后政府将不再指定接收捐赠的救灾慈善组织。2012年11月19日，党的十八大报告中提出“必须加快推进社会体制改革，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代化社会组织体制。”此外，报告中明确提出“完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业”。慈善事业日益备受政府和社会的聚焦，它已成为我国社会可持续发展的重要举措之一。
　　同时，学者们在慈善事业领域内的研究日益成熟，其中比较具有代表性的是：徐麟的《中国慈善事业发展研究》、杨团与葛道顺的《和谐社会与慈善事业》、郑成功的《中国慈善事业的发展需要努力的方向》、刘光文的《我国公益慈善组织发展中存在的问题及其对策分析》，但这些研究往往着眼于慈善事业的宏观角度，缺乏与地方特色的慈善实践活动相结合，特别是针对宁夏当前慈善组织的研究更是较少。因此，加大对宁夏慈善事业的深入了解，深入剖析其存在的问题及探讨其解决方案，显得更具有时代性和使命性。
　　一、宁夏慈善事业工作成果概述
　　宁夏是一个具有悠久的历史文化底蕴的地区，受传统文化和伊斯兰宗教慈善文化的影响，区内的社会救济系统较为发达，慈善事业一直是该区公共事务不可或缺的一部分。近年来，宁夏回族自治区不断健全慈善事业方面的法律法规，政府和慈善组织不断创新和培育新型慈善模式，慈善事业取得了较为显著的成果。
　　在汶川地震期间，截至2008年5月28日12时，宁夏社会各界总计捐款达1.32亿元，捐物折价785.45万元 2012年5月24日，记者从宁夏回族自治区慈善园区建设交流会上了解到，目前宁夏六大慈善园区已经完成招商资金137.9亿元。自2009年以来，宁夏慈善总会及其会员理事单位5年共募集和捐赠7亿多元。仅2013年宁夏慈善总会及会员理事单位就募集手拨增善款善物、争取项目资金1.97亿元，实施了8类慈善项目，资助了2.4万贫困百姓。去年，燕宝慈善基金会承诺捐资11.5亿元资助10.2万名贫困学生。此外，宁夏穆斯林孤儿院在2013年度中国慈善透明报告》报告中以99.4分高居榜首并获“中国慈善透明榜样”奖。
　　鉴于宁夏回族自治区属于内陆经济欠发达地区，全区有100万困难群众和残疾人需要救助帮扶，特别是全区还有42万残疾人，其中不具备劳动能力的重度残疾人近10万人，为了从根本上解决这些困难群体生存、生活和发展问题，宁夏回族自治区党委和政府立足宁夏当地的实际情况和着眼慈善事业的长远发展的角度打造出新型“黄河善谷”慈善模式。黄河善谷，这是宁夏回族自治区最具影响力和代表性的品牌，是宁夏回族自治区在沿黄河城市以及南部山区建设的新型慈善工业园区集群，是集聚产业慈善资源，探索扶贫助残的一种新模式。它依托沿黄经济区建设，通过引入现代慈善新理念和新模式，拓展现代慈善创新发展之路，使慈善兴业与生态移民、扶贫开发有机结合，把社会目标、民生目标与经济目标有机统一，聚集慈善资源、发展慈善事业、带动地方经济发展，使其成为慈善发展创新的承载体、慈善资源聚合的吸纳区、慈善能量辐射的释放地、贫困群体受助的新领域。最终逐步地将传统的救助型、输血型慈善提升为可持续的现代产业型、造血型慈善。
　　通过引导企业发展扶贫助困的方式，宁夏开创了中国慈善事业的新模式。该模式引入“社会慈善企业”概念，通过《宁夏回族自治区慈善事业条例》保障其实现。该模式效果显著，2012年8月28的黄河善谷招商引善博览会上，共签订167个项目，总投资达332.8亿元。其中，慈善项目达14个，总金额超过3.7亿元。目前，在宁夏的贫困带上已经建设了6个慈善产业园区，入驻企业45家，项目投资达182亿元，取得了经济效益与社会效益的双丰收。
　　二、宁夏慈善工作的特色与目标
　　（一）特色一：法律规制的先导性
　　宁夏回族自治区人民政府通过相关的管理办法引入“社会慈善企业”的概念，同时，根据地方性法规《宁夏回族自治区慈善事业条例》赋予社会慈善企业相关的权利和设定相关的义务，从而为社会慈善企业的发展提供了坚实有力的法律保障。社会慈善企业是当今世界较为发达国家普遍存在的从事社会慈善事业的主要力量，我国也已经有社会慈善企业存在，并呈发展壮大趋势。宁夏回族自治区党委政府非常重视社会慈善企业的发展，2014年又特别提出打造“黄河善谷”之构想，为社会慈善企业的发展搭建服务平台，吸引更多的社会慈善企业进驻慈善园区，发展社会慈善事业。因此，为了给社会慈善企业在宁夏发展壮大创造良好的法制环境，建立长效机制。《条例》第四章专设了鼓励发展社会慈善企业一章，具体规定了技改专项扶持资金、贴息贷款、税收优惠等优惠政策和措施，同时鼓励民营企业加入慈善事业行列，要求将慈善事业纳入企业自身发展规划，并结合企业的资源和专业特长，制定各具特色的慈善事业发展计划和实施方式，以促进企业慈善事业的发展。（二）特色二：慈善组织的国际性特点突出
　　在诸多慈善组织中，其中，影响较大的是宁夏穆斯林福利协会。宁夏穆斯林福利协会坚持以慈善为第一要义，积极引进国外慈善资金，通过捐赠、资助、出资、捐资的方式， ，致力于宁夏慈善事业的发展。
　　在成立的这十多年来，穆斯林福利协会先后与阿联酋、科威特、沙特、卡塔尔等国家的慈善组织和机构建立了良好的合作关系，对促进宁夏与中东阿拉伯国家和海湾穆斯林国家间的友好交流合作关系，做出了积极的贡献。此外，它是推动中国宁夏穆斯林慈善、福利、教育的慈善机构，又是世界穆斯林城的发起、组织、执行机构，工作显著，成绩斐然，为宁夏和中东阿拉伯国家以及穆斯林之间的交流沟通提供了条件，并且在努力做好慈善的同时，还积极拓宽慈善领域，创办了宁夏穆斯林国际语言学校，培养了大批翻译人才，解决了很多大学生的就业问题。
　　（三）特色三：宗教慈善元素凸显
　　重视慈善是各大宗教的共性。宁夏是回族群体较为集中， ，伊斯兰风情和穆斯林色彩较为浓重的地区，《古兰经》中的天课制度是穆斯林行善款的根本，其规定，穆斯林每年应当将剩余财产的2.5%缴纳用于济贫。因此天课是穆斯林必须履行的义务，其以量化形式，通过对富人征收特殊的“社会保障税”，救助弱势群体，保障穷苦民众的基本生活。自然而然，伊斯兰教对宁夏的慈善事业有着潜移默化的影响。
　　（四）特色四：惠民小额信贷发展较好
　　宁夏贫困地区盐池县妇女小额信贷以扶持贫困地区农村妇女脱贫致富为宗旨，运行多年来，帮助了众多的农村妇女走向勤劳致富的道路。自1996年以来，盐池县小额信贷在实践中探索，在探索中实践，经过近13年的努力，形成了适合本地的小额信贷模式。并于2008年，经宁夏回族自治区金融办批准，通过工商部门注册成立了“宁夏惠民小额信贷有限公司”，这是中国公益性小额信贷机构中第一家获得批准成立公司的机构。公司下设盐池和同心两个小额信贷中心，同心县小额信贷中心于2008年10月注册，2009年3月正式在同心县开展工作，并取得了阶段性成果。截至2012年4月末，贫困妇女创业小额信贷业务已覆盖了宁夏盐池、同心2个贫困县的16个乡镇），355个自然村，被扶持的农村贫困妇女农户人均年收入由1996年的不足1000元提高到现在的7800余元。累计客户数26969户，其中妇女客户占比89.66%。贷款余额9500万元，累计贷款额29794.9万元，贷款回收率100%。该机构得到了致力于小额信贷消除贫困的法国沛丰协会和香港慈善基金会的高度重视和支持，2011年获得了香港慈善基金会扶贫创新行动奖；“贫困妇女创业脱贫致福代表汪淑莲，被推荐为亚洲妇女创业之星”，并荣获了法国沛丰协会全球社会影响特别奖。
　　三、慈善事业存在的缺陷
　　（一）慈善理念亟待重构
　　我国《宪法》第45条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。从这款规定不难知悉，国家和社会都是物质帮助权的责任主体，即国家和社会都有责任保障上述情况下的公民得到物质帮助的权利。现代社会慈善理念包含着一种普遍互助的价值观念：救助不是以个人恩赐的方式直接给予他人，而是通过一定的社会公益机制（如各类基金会或慈善组织）间接地到达他人手上，而接受帮助则是现代社会中困难群体“应得”的基本权利。在传统慈善理念向现代慈善理念的发展过程中，主要表现为：“从道德上的恩赐向权利”的演变。这是现代社会公民所应有新型慈善理念。我们在与受助者和相关慈善工作人员的交流过程中，慈善的内涵仅仅停留在传统的慈善理念的层次上，更多体现为一种施舍，这不仅伤害了受赠者的自尊，也不利于使受助者重新进入社会经济领域的竞争，更不利于宁夏慈善事业的长远发展。因此，我们要从根本上去重构现代公民的慈善意识和正确看待接受救助的权利性和正当性。
　　（二）慈善组织内化不足
　　现代慈善组织的运行是通过不同主体之间的分工与配合而得以形成和发展的，其中，慈善组织居于核心地位。这充分体现了慈善组织在现代社会中的重要作用，不言而喻，慈善组织自身的构成要素也发挥着重要功能。在调研过程中，宁夏慈善组织普遍存在着以下三个方面的问题：其一，人员构成数量不足。据初步了解，宁夏慈善总会工作人员共六人，吴忠市基金会除理事会外共6名工作人员，且其中的一部分为三支一扶人员；银川市红十字会共6名工作人员，其区县级的工作人员往往更少且多是兼职；宁夏社会福利院反应工作人员工作人员紧缺；宁夏残疾人福利基金会工作人员为6人，没有自己的志愿者队伍。其二，公益慈善人才缺乏。公益慈善人才的数量和质量，决定了事业发展和行业进步的前景与潜力。当代慈善模式对慈善组织的工作人员提出了新的要求。调研过程中，据工作人介绍，慈组织人员主要是已退休的工作人员，而且其工作人员多是具有官方背景的亲戚；即使有年轻人来这里工作，慈善机构留不住人，这使得现有慈善组织工作人员难以胜任现代慈善模式的运行。其三，网络信息机制滞后。宁夏境内的大部分慈善机构因为欠缺资金，以至于没有自己的对外宣传窗口。在我们调研的43个慈善组织中，只有15家慈善组织具有自己的网页。产生上述问题的原因主要有两方面：其一是因为资金的瓶颈；其二是因为没有专业的管理人才，致使慈善组织无法正常运行网络和及时有效地对外发布慈善信息，以增加其透明度。
　　（三）监督机制缺位
　　慈善组织的监督主要来自四个方面：其一，慈善组织内在机构的监督，慈善组织自身的监督主要表现为行业自律，但我国慈善事业起步较晚，慈善制度尚不成熟，诸上因素使得内在组织的监督力度和效果有很强的局限性；其二，政府的监督。来自政府部门的监督主要是通过审批、年度审计等方式实现的。从宁夏的发展情况来看，宁夏慈善事业发展具有很强的官方性。首先，表现在很多慈善项目都是在官方的强力推动下得以实现的；其次，表现在宁夏的部分慈善组织是由政府部门转变而来；此外很多慈善组织以返聘的方式邀请退休干部担任职务，这使得官方色彩浓厚。其三，第三方评估机构。现代慈善运行模式的一个显著特征是邀请第三方评估机构对其慈善组织的运行情况进行年度评估，希望凭借第三方的中立性评估，来使其慈善机构更加透明，亦增加其社会对其的公信力。调研过程中，我们了解到大部分慈善组织没有能力邀请第三方对其进行年度评估，一方面是因为评估费用过高，另一方面是宁夏本地的第三方评估机制不健全。其四，社会媒体的监督。慈善组织的主要收入是公众捐款和政府补贴，其享受的免税利益来源于大众，因此慈善组织是所有非营利组织中最具有公共性的组织，社会公众有权了解和监督慈善组织的财产与运状况。然而，当前社会对慈善组织的监督途径主要是通过慈善组织本身发布的年度信息和经过处理后的慈善信息，这往往使公众不能及时和完整地了解慈善的信息。四、完善宁夏慈善事业的对策
　　（一）建立以社会公众为基础的资源开发体系
　　培育现代公民慈善意识。发展慈善事业是一个系统工程，需要政府、企业、社会、公民“四轮驱动”这辆“跑车”。从当前宁夏慈善事业的捐赠情况看，捐赠的主体主要是企业，这在一定程度上体现了企业的社会责任，但从长远来看，企业捐赠一枝独秀的影响力和发展的前景是有限的。作为社会的一员，我们从社会获取财富的同时，更应该积极担当起社会的责任。现代公民慈善理念认为，作为普通公民，愿意为社会捐钱，这就是慈善，这不需要捐助很多。因此，普及和深化现代公民慈善意识是很有必要的，这是慈善之基。
　　现代公民慈善的内涵是不断丰富和发展的，就培育现代公民慈善意识而言，我们可以借鉴国外的一些做法。在新西兰的中小学，孩子们经常参加各种募捐义卖活动，让他们从小培养爱心，学会把慈善的美好愿望兑现成具体的行动。不少国家的大学，不仅在录取学生时需要“义工”记录，在入学后也将从事公益活动作为“教育”的要求。在我国，目前很少有学校开设慈善课程。而慈善教育在许多西方国家的教育中都是重要的内容，参加义工等公益活动成为学生综合素质的组成部分。结合宁夏实际情况，我们也可以考虑在当前的中小学教育中开设慈善课程，这有助于加强早期公民教育和从小培养慈善意识，是促进慈善参与的途径。让多种形式的社会慈善教育成为孕育“善之花”的土壤。此外，当前国内的“社区慈善化”的一系列做法也值得借鉴。目前，国内一些慈善事业发展较快的地区，如浙江、广东、江西等，已有不少乡、镇、街道，甚至村（居）成立了慈善组织。宁夏当前的社区慈善组织发展趋势并不明显，由于社区慈善组织是以社区为基础的草根型慈善组织，利用社区内居民相互交往的特点，可以充分调动基层成员的积极性；能够根据社区不同人群的需要，提供不同的服务，满足社区公共需求。通过这种广泛实际的慈善活动，人们可以逐渐识到许多公共利益是可以自己决定的，可以不必委托政府替自己操心；许多社会需求是可以通过公民自治而获得解决的。久之，社会公共意识即会逐步形成。
　　（二）加强慈善组织人才体系的建设
　　慈善事业是一项系统工程，包括工作策划、募捐款项、确定项目、具体实施、监督管理等一系列环节，各个环节组成一个完整的工作链，或称“生产线”。要使这条“产生线”正常运转，就必须拥有一支优秀的员工队伍，这需要慈善组织加强人才的培养和引进。人才的数量和质量，决定了事业发展和行业进步的前景与潜力。因此，宁夏慈善应不断加强慈善组织的专业化。
　　慈善组织的专业化以慈善公益人才为前提。当前宁夏慈善组织工作人员普遍待遇较低，发展空间狭小，造成了很多高素质人才流向非公益领域，这使得慈善组织的专业化程度较低。专业化程度低，往往难以把握公益慈善组织运作的特殊规律，难以发挥公益慈善组织的优势。回顾2012年，我国启动公益“领头羊”培养计划，“中国公益慈善人才培养计划”将投入1000万元，用3年时间为中国公益慈善事业建立慈善人才培养体系，并培养出150位领军人物。这无疑传递出一个信号，慈善公益人才战略已经打响。针对宁夏慈善组织专业化较低和慈善组织乏力的现状，宁夏慈善事业迫切需要加强慈善组织人才的培育。公益慈善人才培育和公益慈善行业发展一样，是一个社会共建的事业，需要各种力量的体系化支撑。这不仅需要政府提供政策、资金支持，还需要公益慈善组织自身建立人才自建和培养机制，也需要会力量参与共同推进专业化人才培育。
　　（三）加强慈善组织监督体系建设
　　1.完善慈善组织内部监管机制。针对当前宁夏慈善组织的发展参差不齐，有官方背景、半官方背景和民间自发成立的，其内部管理也是良莠不齐，完善内部监管显得更为必要。内部监管作为慈善组织自律的一种形式，建立好一套有效约束自己组织和成员的比较完善的标准、规则，有助于形成内部工作程序规范、项目运作透明的工作机制。
　　2.建立社会监督的网络。社会监督起着重要的外部约束功能，它是慈善公益组织监督机制中不可或缺的部分，充分发挥社会力量对慈善组织的监督作用，有助于增强慈善组织的责任意识。社会力量监督主要包括以下几个方面：（1）捐赠者与公众的监督，每个公民都拥有对慈善捐款使用情况的知情权，一方面，慈善组织要通过一定的方式向公众宣传自己的社会价值，公布自己募集资金和实施项目的状况，接受社会公众的咨询、查询，使其运作透明化；另一方面，则要定期在相应的网站或有影响力的报刊发布慈善信息，使社会公众能及时、完整地获取信息。（2）媒体的监督。媒体是公众获取信息的主要渠道，具有导向作用和威慑作用，媒体的监督能对慈善公益组织的管理者形成强有力的约束。通过各类媒体的作用，建立起社会监督的网络化平台。（3）保障慈善公益组织的第三方评估制度的实施。鉴于宁夏地区的慈善组织起步晚，发展缓，资金不足的窘困，这使得慈善组织没有能力邀请第三方评估机构对其进行定期评估。尽管《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》中明确规定慈善组织必须邀请第三方机构对其进行定期评估，但慈善组织自身还不具备履行法定义务的物质条件。慈善组织的公益属性决定了它与社会公众利益休戚相关。因此，政府有必要为其提供相应的资金支持，以为它邀请第三方评估机构提供平台，从而实现其对法定义务的履行，有助于增强慈善组织的公信力和透明度。
　　（四）加大慈善宣传，募集更多的资金
　　充足的资金是慈善组织开展一切慈善活动的物质基础。然而，正是由于募集的资金数额有限，一方面，这在很大程度上制约着慈善组织的自身建设，影响着慈善项目的充分开展；另一方面，这使得救助的人数和覆盖的范围有限，慈善专业人才的断层现象明显，慈善事业的自身能力难以满足宁夏地区的实际需求。因此，加大慈善的宣传力度，塑造慈善品牌，培育慈善组织数量，增加公众对慈善组织的信赖，强化慈善组织的内在建设法律意识，多渠道宣传宁夏对企业入驻慈善工业园的优法律先导性和各项优惠政策，以此吸引更多的社会公众和各行各业的企业涌入慈善行业。这不仅能通过募集更多的资金的方式解决当前宁夏慈善事业的资金瓶颈问题，还能扩大宁夏慈善事业对社会公众的影响力和知名度，从而为宁夏慈善事业的持续发展注入新的活力。
　　（五）坚持优势，不断创新
　　宁夏黄河善谷的慈善工业园的建设，惠民小额信贷的开展，伊斯兰慈善文化的普及，生态建设与慈善的同步发展都是对宁夏结合实际情况和发挥自身优势发的最好例证。面对现有的可喜成绩，我们应该继续大力发展，总结经验，继续完善和发展这些已有的慈善项目优势。面对慈善事业的发展，我们应始终顺应时代的发展，不断创新，抓住互联网e时代的快速发展。我们不仅需要注重网络的慈善宣传和监督，还应借鉴该领域或其他领域的一切可能的先进性成果。网络慈善机构“施乐会”的创立，为我们提供了可借鉴性和复制型。建立有效的慈善网络机制，既节约成本，又快速便捷，提高效率，还能最大程度上普及慈善理念，播种爱的种子，汇集社会公众的力量，从而帮助更多需要救助的人。不过由于网络自身的局限性，这对网络慈善也提出了挑战，这更需要立法机关出台更多的法律去规制网络中的一系列不法行为，为其发展提供一个更好的环境，同时，还需要对网络慈善机构的建立和运行进行更大力度和更有效的监督来保证它的良性发展。
　　审视宁夏地区慈善事业的发展，慈善事业的发展取得了一系列的成果，但存在的问题依然很多，面临的挑战也依然严峻，这需要我们不断改进不足，借鉴该领域内国内国外的先进经验，探索和创新慈善发展模式，促进宁夏慈善事业的持续发展。大爱天下，慈善我行，让我们每个人从自己做起，为慈善事业的发展献出自己的一份力量。
　　参考文献
　　[1]朱东亮.社会责任感如何升华——从制度和道德层面透视慈善事业[[J].开放潮，2004，（09）.
　　[2]高灵芝.论慈善事业的社区化与社会化[J].社会科学研究，2004，（03）.
　　[作者简介]杨松，贵州石阡人，北方民族大学法学院2011级本科在读；曾程，贵州兴义人，北方民族大学法学院2011级本科在读；赵远唯，贵州遵义人，北方民族大学法学院2011级本科在读；高波，内蒙古赤峰人，北方民族大学法学院2011级本科在读。
　　大学生创新性实验行动计划项目资金，项目编号：201311407009，指导教师：张静，北方民族大学法学院教授。