自由裁量权本源于一种半开放性的裁判手段，即一种介于既需要严格按照法律、法规的范围来行使，又需要执法人员根据当时当地的实际情况来酌情裁量，而行政处罚是一种具有国家强制性的制裁权。当两者结合，如果不对其行政主体的自由裁量进行有效的控制，势必会产生恣意和任性。国家通过立法规范烟草专卖制度，不仅仅是要规范烟草市场主体，更是对市场执法与监管者的权利进行制约。具体来看，控制烟草专卖行政处罚自由裁量权方面，实体法本身无法控制该裁量权不被滥用。因此，通过健全烟草专卖行政处罚自由裁量权运作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、顺序、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文对烟草专卖行政处罚自由裁量权加以深入探讨，按照遵循公平与效率的原则，研究如何运用程序来控制行政处罚自由裁量权的行使，以期有利于烟草专卖管理部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政管理相对人的合法权益。 
　　一、烟草专卖行政处罚自由裁量权概述 
　　（一）烟草专卖行政处罚自由裁量权的内涵及特点 
　　烟草专卖行政自由裁量权是指烟草专卖行政主管部门在烟草专卖法律、法规规定的原则和范围内根据具体情况和自己的意志，自行判断、自行选择采取最为合适的行为方式及其内容的权利。它是各级烟草专卖行政主管部门及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。 
　　烟草专卖行政处罚中自由裁量权具有自主性，法定性和相对性的特点。自主性表现在表现在烟草专卖管理机关拥有选择权， 即选择作为或不作为，选择具体的行为模式， 选择行政行为的范围和幅度等；法定性，是烟草专卖行政处罚的内在要求，即是说烟草专卖执法机关必须按照法律法规及规章赋予它的权力， 在正确认定事实及证据的基础上， 对行政相对人依照法定程序行使行政处罚自由裁量权；相对性是指烟草专卖行政处罚中的自由裁量权为一种弹性权力， 烟草专卖管理机关享有一定的自行判断和自行选择的权力， 但这种自由是相对的，要遵循合法合理和公平等原则。 
　　（二）自由裁量权在烟草专卖行政处罚中的体现 
　　根据我国烟草专卖法律法规和规章的规定，在具体的烟草专卖行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下三个方面： 
　　1.对事实要件认定的自由裁量 
　　烟草专卖执法部门对当事人的行为性质认定酌情裁量，确认其行为是否违法违规，并经过调查决定是否作出行政处罚。如《烟草专卖法实施条例》第十六条，烟草专卖许可证的发证机关对相对人进行的定期或不定期检查后，对不符合条件的，可以责令暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。 
　　2.判定情节轻重的自由裁量 
　　在烟草专卖法律、法规中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由烟草专卖管理部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。 
　　3.选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量 
　　我国现行烟草专卖法律、法规、规章规定，行政处罚主要有警告、强制收购、罚款、没收违法所得、没收、停产停业、取消经营资格等。 
　　二、行政程序在烟草专卖行政处罚自由裁量权的价值意义 
　　行政处罚自由裁量权是行政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。自由裁量权的行使要遵循程序公开和公平的原则。为预防和控制负效应的出现， ，必须对自由裁量权进行控制。行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现： 
　　（一）行政程序是限制随意行政的前提 
　　行政程序是限制滥用行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦法定，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤作为，否则就要承担违反程序的法律责任。另一方面， ，作为权利客体的行政管理相对人，有权要求行政主体按法定程序顺序行为，合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政行为的发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力客体的义务，以防止行政主体滥用行政自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。 
　　（二）行政程序是公正与效率的平衡机制 
　　效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。而行政程序是行政自由裁量实现公平、公平的保障，从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政管理相对人的合法权益，那么，行政管理相对人必然会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政管理相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的申辩机会，行政主体作了充分的公正努力，行政管理相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。
三、烟草专卖行政处罚自由裁量权的控制与对策 
　　（一）完善烟草专卖法律法规及规章 
　　对于烟草专卖法律法规及规章进行完善，可以使得行政处罚自由裁量权的广度和幅度降低，从而对烟草专卖行政处罚自由裁量权的滥用进行控制。具体来说，首先，要及时、合理、适度地授予必须授予的行政处罚自由裁量权，并通过修改相关法律法规对于已经明显不合时宜的行政处罚自由裁量权进行及时、适度、合理地限制或取消；其次，应当对烟草专卖行政处罚自由裁量权比较原则、概括的规定，进行修改和补充，提高其可行性；最后，将烟草专卖行政主体与经营主体分离，既可以使得烟草专卖监管体制的实施变得独立，并对监管力度进行提高，同时也对监管失灵的现象进行了杜绝。 
　　（二）建立、健全烟草专卖行政处罚监督体系 
　　烟草专卖行政处罚监督体系主要包括一般行政监督、行政监察部门的监督和公众舆论监督。烟草专卖管理机关的上级机关和其内部监察部门对使用行政处罚自由裁量权不当的行为，应当采取有效的措施进行纠正与补救，并对必要的对象采取相应的救济手段，使得监督变成一种长效机制。同时，要积极发挥行政复议的作用，使其可以有效解决烟草专卖行政处罚自由裁量权的不当运用。 
　　（三）实行严格的烟草专卖行政处罚程序 
　　烟草专卖行政处罚程序包括情报公开制度、回避制度、告知并说明理由制度、时限制度、听取陈述、申辩制度。情报公开制度，就是指行政行为的依据、内容、程序、结果除法律规定不能公开的外，都应当向社会公开，允许和方便公众查阅、复制。回避制度，是防止与行政行为有利害关系的人员利用职权徇私而对其任职和执行公务有所限制的人事行政制度。设立制度的主要目的就是为了避免徇私舞弊，影响公正的情形发生。告知并说明理由制度，是指行政主体在做出影响相对人权益的决定时，应当告知相对人行政决定的内容，并说明其事实依据和法律依据。时限制度是指法律规范规定的对行政主体实施某一行政行为的时间限制。设立该制度的目的是为了提高行政机关的行政效率，也是限制行政机关滥用自由裁量权的工具。听取陈述、申辩制度是指行政机关在实施行政行为时，应当听取行政相对人的陈述和申辩。设立这一制度的目的是避免错误行政行为发生的有效手段，从而促进其合理性的提高。 
　　（四）加强人民法院的司法审查 
　　加大力度审查行政自由裁量权，进一步完善现行的行政诉讼对具体行政行为的审查范围，使司法机关能够进行全面的审查，包括烟草专卖行政处罚自由裁量权的是否有适当的目的、是否有法律和事实的依据、是否存在不作为、是否遵循公平公正原则。在审查中，如发现对于行政处罚自由裁量权形式不当的情形，应将其撤销或者判决变更。这样就可以保证司法审查对烟草专卖行政处罚自由裁量权制约的有效性。 
　　四、烟草专卖行政处罚的公平性考量 
　　烟草专卖行政处罚自由裁量权作为行政权的一种，其运行会产生正负两方面的效应。对于其公平性考量的因素，主要在于自由的公平性与程序的公平性。所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”因而对于烟草专卖行政处罚自由的公平性考量，在于执法者的自由是在法治范围内的自由。此种自由的行使由于具有公权力的强制性，必须对其进行严格的限制，否则烟草行政处罚的恣意妄为将不可避免，自由裁量的公平性更难谈起。因此，烟草专卖行政处罚自由裁量的公平性，势必需要对自由裁量的“自由”作出合理的界定与监督，以支撑其公平。 
　　另外，对于程序的公平，从行政处罚自由裁量权的运行态势来看，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。 程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障公平自由，防止专断中的重要作用。 
　　五、结语 
　　行政处罚自由裁量权问题，是烟草专卖行政主管部门依法行政，推进法治烟草必须面对和亟待解决的问题。行使烟草专卖行政处罚自由裁量权应在遵循行政合理性原则的前提下建立规范化、科学化的行使程序，这样才能有效地规范自由裁量权，切实维护相对人的合法权益，增加烟草专卖执法的公信度。