[摘 要]综观我国立法，对行政复议与行政诉讼两者间在衔接关系上的规定存在着缺乏统一的设置标准，设置较为混乱等问题。这不仅阻碍了两者充分发挥其行政救济制度的功能，无形中也造成了行政权与司法权之间相互侵害的现实困境。文章在分析我国现状的基础上，借鉴国外的成功经验模式，在目标和标准的设置等层面上进行梳理，进而对我国行政复议与行政诉讼程序衔接机制进行重新架构。
　　[关键词]行政复议；行政诉讼；衔接机制
　　案例一：受法官徐某的邀请，张某于2001年7月24日驾车前往A城区法院办事，并将车停放于该院。待办事出来，张某发现该院法警已将其车子的前后牌照全部卸走。因双方协商不成发生争执，张某的丈夫遂报了警。当民警两次前来处理时，皆被A法院法警拒绝。争执未果，A法院法警强行将其送往拘留所，理由为张某妨碍法院办公。被强行送进拘留所之后，A法院法警才向张某开出拘留决定书。张某对法警实施的拘留行为强烈不满，并认为属于具体行政行为，遂向A法院所属上一级法院即B中级法院提请行政复议。而行政复议不能实现其目的，张某又以A法院法警对其殴打致伤且被司法拘留为由向中级法院起诉。中级法院经审理以张某所诉不属于人民法院行政诉讼案件受案范围为由，裁定不予受理。张某因对一审裁定不服，上诉于省高级法院。二审法院经审理后，认为，A法院为国家审判机关，其作出的司法拘留决定及其工作人员作出的拘留行为并非行使行政职权的行为，不属行政诉讼的受案范围，故裁定驳回上诉，维持一审裁定。
　　案例二：一户拆迁户家有老人、儿子、儿媳三口人，老人已年逾古稀，而儿子、儿媳两人是残疾人，日常生活行动不便。由于没能与拆迁公司就回迁房问题达成一致意见，房屋管理部门对此进行了裁决。该户认为，此裁决中的回迁房位于较高楼层且没有电梯，并未考虑到其一家三口的特殊情况，属安置不公，遂诉至法院。但法院认为房管部门有权在其自由裁量范围之内裁决安置楼层的高低，法院对此无权进行审查。
　　在第一个案例里，行政相对人虽然申请了行政复议，可是行政复议机关却没有及时给予答复，于是行政相对人向法院提起行政诉讼。其目的是想通过行政诉讼来维护自身的合法权益，但由于不属于行政诉讼的受理范围，而导致结果不能如其愿。行政诉讼与行政复议间不顺畅的衔接关系，导致了无法有效寻求权利救济途径的现实困境。而在第二个案例中，虽然相对人选择了行政诉讼，可是因为该案所诉讼的拆迁裁决仅仅涉及该行政行为的合理性问题，而这却并非法院的审查范围。因此，行政相对人也不能借助行政诉讼来实现其意欲通过法律途径来保护自身权益的诉讼目的。借由以上两个案例可以看出由于行政相对人的盲目选择把其带入了这样一个维权困境：虽然获得了程序自由选择权，但其一直试图寻求维护的实体权利却丧失了。以至于行政相对人无法得以实现其维权目的。相反，若行政相对人选择首先申请行政复议，如果行政相对人不服该决定，则依然可向法院提起行政诉讼，通过法院的合法性审查来督促复议机关履行其纠正不当行政行为的职责。由此看来，法律虽然明确的赋予行政相对人自由选择权，但行政相对人却因为选择了不同的权利救济途径而导致权利救济的实际效果也不同。
　　一、困境与反思
　　（一）模式概述
　　1.自由选择模式。行政相对人就行政纠纷既可向行政机关申请行政复议，又可向法院提起行政诉讼。在此种模式下，法院不能以尚未经过行政复议为由拒绝受理行政相对人的诉讼。该模式又分两种类型。一种是复议结果为终局性的，即相对人最开始选择的是申请行政复议，则该复议结果为终局性结果，而不能再对就同一行政争议向法院提起行政诉讼。另一种是复议结果非终局性的，即相对人若对该复议结果不服，依然可在法定期限内向法院提起行政诉讼。
　　2.复议前置模式。在此种模式下，行政相对人就某一行政纠纷必须首先经过行政复议，若对复议结果持异议，方可诉至法院。该模式也可分为复议终局型和复议不终局型两种基本类型。法律对复议不终局型的案件类型进行了明确的规定，如在《工伤保险条例》第五十三条的规定中所列举的内容。{1}
　　3.复议终局模式。若行政相对人对某一具体行政争议的处理持有异议，只能选择行政复议这种救济途径，即使对该复议结果不服，也不能够诉至法院。这种行政机关所享有的一定的终局裁决权力，是由我国司法对行政的有限监督所决定的。此种终局裁决权力，有些在《行政复议法》中对其进行了明确的规定，而有些虽然未在法律中进行明确规定，然而按照其性质只有复议机关才有权力对该行政争议来进行终局裁决。
　　4.迳行起诉模式。面对持有异议对行政争议处理结果，行政相对人可以不经过行政复议，而直接选择行政诉讼这一救济途径。表面上看，似乎该模式限制了对行政复议的选择，但在司法实践中该模式是可以和行政复议模式并存对。{2}该模式主要适用于：（1）行政相对人是否可选择直接提起行政诉讼，法律法规已经对之做了明确的规定，而对于是选择行政复议还是选择行政诉讼，却没有明文规定，也没有对复议前置进行规定。（2）虽然法律法规没有明确规定行政相对人的权利救济途径，但行政相对人可以依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关规定来寻求其权利救济途径。
　　（二）缺陷分析
　　通过对各主要模式的分析，可以看出我国行政复议和行政诉讼在程序衔接方面主要存在以下问题：
　　1.设置的类型过于繁杂，不能有效发挥权利救济功能。机制构建的根本出发点是为行政相对人提供更有效、便捷的权利救济途径，而非阻碍行政相对人进行权利救济。但由于我国现行立法中，法律、法规不同，其规定的模式也不同。造成设置的类型过于繁多，除非是专业人士，否则作为普通老百姓的行政相对人很难了解，进而会出现不知如何维权的尴尬境地。
　　2.缺乏统一的设置标准，也没有一定的规律可遵循。由于行政复议与行政诉讼两者间的衔接关系直接影响着行政相对人能否充分维护其合法权益，因此，我国立法应对此作出明确的规定。但综观我国相关法律法规，便发现缺乏统一的内在设置标准。而对于行政相对人如何寻求法律救济，更是没有一定的规律来遵循。3.司法权与行政权之间存在相互侵蚀现象。司法权与行政权之间的分立、协调情况可在行政复议和行政诉讼程序的衔接关系上得到直接体现。司法权与行政权之间存在相互侵蚀现象，便是衔接机制设置不合理的主要体现，这给行政救济制度带来极为不利的影响，严重限制了救济制度功能的发挥。《行政诉讼法》第三十七条第二款中的规定使得法规也可以成为复议前置模式的规范依据。如此一来，在司法实践中行政相对人选择权利救济途径的自由程度就被大大限制了，且增加了行政相对人的维权成本。此外，复议终局模式违背了司法最终原则，客观上造成了司法权被行政权所侵蚀。迳行起诉模式的相关规定也体现出这种相互侵蚀的现象。若行政相对人只能选择行政诉讼这一权利救济途径，那么就意味着相对人对行政复议的自由选择权丧失了，同时也在客观上造成了对行政复议制度的排斥与否定，这无形中导致行政权被司法权侵蚀了。
　　二、借鉴与启示
　　各国行政复议与行政诉讼衔接模式各有不同，主要有以美国为代表的“穷尽行政救济”模式、以德国为代表的“ 诉讼类型决定程序衔接”模式和以法国为代表的“当事人自由选择”模式等三种典型的模式。{3}虽然各国模式不同，设置存在较大差异，但并无优劣高低之分，相反，其所体现出的共性特征对于我国行政复议和行政诉讼程序衔接机制的重新构架启示意义重大。
　　（一）具有明确的设置标准
　　不管是复议前置模式还是自由选择模式，各国行政法有关行政复议与行政诉讼程序衔接机制的制度设置，都具备其内在标准的明确性，即明确规定了当事人何种情形下可直接提起行政诉讼、何种情形下须先经过行政复议步骤。德国模式在上述三种典型的模式中所确立的标准最为清晰和直接，行政复议是否是必经步骤的决定标准是后续的行政诉讼类型。日本和法国对于适用复议前置模式的例外情形，也从立法上进行了明确规定。美国虽然不同于日本和法国的做法，但由法院享有此项最终决定权{4}。若我国立法能够为行政复议与行政诉讼程序衔接关系提供明确的设置标准，则可以让当事人对法律生出信赖感和安全感。
　　（二）坚持正当的设置目标
　　各国对于行政复议与行政诉讼程序衔接关系的规定各有不同，但根本目的都是为了更好更充分地维护相对人的权利，为其提供更有效的救济途径，这也是选择直接诉至法院还是选择申请行政复议来处理具体行政纠纷的决定性因素。通过对德国前述制度设计的考察，其内在基准便体现出来：是否适用复议前置程序，取决于如何及时有效地维护行政相对人的合法权益。该规律都充分体现在上述三种典型模式中，其共同目的就是为当事人提供无漏洞的权利救济方式。
　　（三）充分发挥司法与行政的各自优势
　　弗兰克福特——著名的美国大法官，曾提出过司法机关与行政机关应互相尊重、各自发挥功能优势的观点，{5}“穷尽行政救济”模式即是该观点的充分体现。在该模式下，行政机关可以充分发挥其解决行政争议的职能优势，也能更好地保护其行政自主权，并能有效预防司法权对行政权的过早干预，从而当行政机关在发挥职能的过程中出现失误时，可以及时进行自我调整与修正。只有当行政机关无法解决，需要借助司法力量来处理时，作为另一救济手段的行政诉讼才有可能被启用。{6}对于行政复议与行政诉讼程序衔接机制的设计，虽然各国存在较大差异，但其共同目的都是促进司法与行政优势的充分发挥，从而更有效的维护公民权利。
　　（四）确立并贯彻司法最终原则
　　《世界人权宣言》第八条规定：“公民的法定权利若遭受侵害，国家应对其提供切实有效的司法救济途径。”这是对公民选择司法救济的权利的认可，同时也确立了原则上只有法院才有权力对任何法律争议进行最终的裁决，即司法最终原则。在行政法领域，该原则具体表现为：任何行政行为产生的任何行政争议，原则上该行政行为都必须接受法院的行政诉讼，且法院享有最终裁决权。该原则在各个国家的行政法领域中都有体现。在美国，只有在两种例外情况下行政行为无需接受行政诉讼：1.法律明确规定不适用于行政诉讼。2.行政争议的性质决定其不适用于行政诉讼。在法国，“行政法院对行政诉讼案件享有最终裁决权。”{7}由于各个国家在司法实践中确立并贯彻司法最终原则，公民对权利救济途径的选择并不会对其合法权益以及行政机关的行政权力造成不利影响。因此，司法最终原则为各国行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置提供了强有力的制度保障。
　　三、出路与选择
　　（一）复议前置类型应明确列举
　　行政复议案件的维持率和判决改变率在我国目前一直居高不下，由此可以看出，行政复议不仅没有充分发挥其制度救济功能，反而成为了相对人在维权道路上的障碍。因此，应从立法上对复议前置的类型进行明确规定。主要有：1.修改《行政诉讼法》第三十七条第二款，明确规定只有全国人大及其常委会所制定的“法律”才有权力设置复议前置程序的规定，同时取消“法规”对此项规定的权力。这样可以限制复议前置的范围，，为相对人程序性权利的救济选择权提供更有效的保障。2.为充分发挥行政机关的专业和技术优势，应将复议前置型严格限定于诸如商标、专利、药品管理、税务、海关等具有极强技术性、专业性的案件。3.对于涉及行政行为合理性的案件，原则上应复议前置，避免相对人因不属于法院受理范围而被驳回诉请，进而丧失行政复议的机会。
　　（二）复议终局型应逐步取消
　　复议终局型与司法最终原则相违背，一定程度上对公民合法权益的保护造成不利影响。因此，应逐步消我国有关该模式的法律法规，为司法介入行政纠纷提供更多的机会，从而确立司法至高无上的权威。1.修改《行政复议法》第十四条、《外国人入境出境管理法》第二十九条、《公民出境入境管理法》第十五条，明确当事人可自由行使选择权利救济的权利，逐步将废除终局性选择型彻底废除。2.废除《行政复议法》第三十条条第二款及《集会游行示威法》第十三条的规定，对此可以参照《专利法》及《商标法》中有关复审决定终局性规定的修改来进行，并逐渐缩减《行政诉讼法》第十二条第四项中的的实际范围。3.必须对《行政复议法》第五条的规定进行严格解释，确保法院的司法审查权，贯彻落实司法最终原则。4.选择适当时机修订《行政诉讼法》，让司法最终原则在立法中得以确立，对于必须排除行政诉讼的行政行为，应从立法上作出明确的规定，同时应严格控制其适用范围。（三）迳行起诉型应严格限定
　　我国关于迳行起诉型的规定，其立法初衷并不排斥行政复议。同时为避免语言上的误解，现行立法中关于迳行起诉型的规定应由自由选择型来取代。此外，鉴于听证程序在我国行政活动领域日益扩大其适用范围，为避免不必要的重复行政程序，可考虑借鉴德国《行政程序法》第七十条的规定，只有经过听证程序作出的具体行政行为，才能适用迳行起诉型。
　　（四）自由选择型应积极推行
　　行政复议与行政诉讼作为行政法上最重要的权利救济机制，从立法目的来说，都是为保护行政相对人的合法权益而设置。因此，立法者应相信行政相对人基于“理性人”的考虑，当面临行政争议时，完全可以做出维护自身合法权益的最有利的选择。为此，我国应积极推行自由选择模式，赋予相对人更多的自由选择救济途径的权利。充分尊重行政相对人自主选择法律程序救济的权利，在这个日益推崇个人自由的时代，已渐渐成为各国制度的共同发展趋势。我国目前正处于行政法治初建时期，行政救济制度的实际效果逐渐减弱。只有给行政相对人以充分的自主选择权， ，让其在切身体会中进行对比，才有可能清楚各种救济方式的孰优孰劣；也只有在行政相对人自由选择的过程中，通过优胜劣汰的良性竞争，促使行政复议与行政诉讼制度不断发展与完善。
　　四、结语
　　我国对于行政复议与行政诉讼程序衔接机制的构建，不仅要考虑国家历史政治传统、法律文化传统及国家行政管理模式等，更应考虑社会成本、国家权力结构设置、公共管理的历史习惯等。且要使此衔接机制获得良态发展，除了司法制度、行政制度自身的日益完善外，还需要完善我国的民主宪政。只有这样，才能在协调的关系中充分发挥各种权利救济制度的救济功能，妥善解决纠纷，实现社会和谐。
　　注释
　　{1}谢尚果：《行政复议与行政诉讼衔接机制之反思与重构》，载《河北法学》，2013年第2期，第10页。
　　{2}陶元峰：《我国行政复议与行政诉讼程序衔接关系的现状及检讨》，载《甘肃联合大学学报（社会科学版） 》，2008年第9期，第35-36页。
　　{3}姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第299页。
　　{4}王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995 年版，第604页。
　　{5}[美]伯纳德.施瓦茨：《美国法律史》，王军译，中国政法大学出版社1990年版，第200页。
　　{6}[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强等译，法律出版社1999年版，第189页。
　　{7}王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第549页。
　　[作者简介]覃媛媛，柳州市鱼峰区人民法院。