纵览世界各国，无论是单一制和复合制，国家都是一个统一的整体，只是为了便于治理，才把领土划分成若干行政区域，并据以建立起地方政权，由地方政权行使国家权力，其中，很大一部分是行政权。问题的关键是，国家为什么会将行政权授予地方？对这一问题的深入考察，有助于我们深刻理解行政权和司法权的本质区别，从源头上认识和把握司法权是中央事权，为当下的司法体制改革提供理论支撑。在本文，笔者尝试从行政权的现代转型及其价值取向来探讨这一问题。 

　　一、行政权及其现代转型 

　　关于传统意义上的行政权，中西方学者都做过精彩纷呈的探讨。学者们的关注点基本上是两个方向，一个是基于三权分立角度的分析，这是西方学术的主流。从17世纪洛克的“两权分立”（立法权和行政权、对外权的分立）到孟德斯鸠的“三权分立” （立法权、行政权、司法权的分立）理论， ，再到黛西的“规范主义”（行政权不能干涉私人领域，必须接受法律控扼），都贯彻了一个核心思想：作为国家权力之一的行政权必须接受其他权力的控制和制衡。因此，三权分立视角下的行政权是一种“被控性”的权力，或者说是一种基于从属地位的执行权。另一个是基于管理学角度的分析，这是东方学术的主流。学者们认为，行政权是指国家行政机关执行国家法律、政策、“管理国家内政外交事务的权力”或者“管理国家行政事务的权力”或者“实施管理活动的权力”或者“对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力”①等等。尽管言语表述不一致，但是都离不开一个核心词汇“管理”。 

　　随着传统社会向现代社会的转型，人们对行政权的认识也在发生着深刻变化，呈现为由传统行政权向现代行政权的逐步过渡。在西方，随着“福利国家”时代的到来，公众日益要求政府提供社会福利、社会保障、建筑桥梁、维修道路、建造住房等社会多元利益。“今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用在行政活动领域越来越占了更大的地位”。这些领域既包括经济、教育、科学、文化、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、国防建设、民族事务、华侨事务、司法行政、审计监督、计划生育等国内行政事务，又包括外交事务。如此，“福利国家、保护国家、助长行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论渐渐被接受，行政机能遂呈几何级数之增繁多涉”。在中国，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，工业现代化程度越来越高，城镇化进程越来越快，同样加剧了公众生活需求的迅速扩张，各种复杂的基础性设施、道路的修建、污水的处理、城市规划、教育投资、环境污染的防治等与公众生存利害相关的事务不可能由单个的市场主体来完成，于是需要借助政府的行政权之手来帮助解决。而解决这些问题的前提是政府必须实现职能转变， ，实现政企分开，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，完善行政运行机制；不仅要求行政权从多元万能走向职权法定，而且更要走上行政权向社会多元服务的路径。 

　　因此，现代的行政权已经由传统的行政模式下行政机关只是“一个纯粹的传送带”——执行拥有立法权的立法机关的立法指令——转变成为现代的大大扩张的可以行使“自由裁量权”的行政模式所取代。当今社会没有一种权力能比行政权的行使更为广泛，更为经常，其权力之大，人数之众，对经济与社会发展的影响最大，与公众联系最为密切。 

　　二、现代行政权的价值取向及其实现 

　　与司法权的中立性特质决定了其所追求的核心价值是公平和正义不同，行政权的主动性、扩张性决定了其主导价值在于秩序和效率。也就是说，“国家法律之所以设定行政权并赋予各级政府等行政部门以行政职能，目的就在于对经济、文化、教育、科技等方面的社会事务实施及时、高效的管理，否则，社会秩序就有可能出现紊乱。”②而为了维护社会秩序的有序运行和对经济社会的高效治理，必须将原本属于国家权力之一的行政权实行分权，包括在中央层面的国家机关之间的分权，也包括在中央与地方之间的分权。这是社会实践的产物。这种实践需求与凯尔森的“只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以划分”的理论探讨不谋而合。 

　　根据凯尔森的理论，“在地方自治的情况下，分权原则上只限于行政，即限于由行政机关所创造的规范。但分权也可以扩大到立法，自治省的机关就是由该省公民所选出的地方立法机关，还可能是由该省地方立法机关所选出或由公民直接选出的地方行政机关。自治省通常并没有司法机关。法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。这意味着司法已不再有相当于行政分权类型那样的分权了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性质；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以划分。”这实际上涉及到了国家权力包括行政权在中央和地方之间的配置问题。对此，学界已做过较为成熟的探讨，主流的观点认为，应当保持国家的统一性和注重地方的相对独立性，前者是原则，后者是策略，要在国家统一的原则下充分发挥地方的灵活性，两者有机结合是保证国家结构形式富有生命力的重要要求。尤其在日益现代化的社会，要最大限度的发挥现代行政权的各项机能，就必须强调中央与地方在行政权上的合理分权，中央政府的行政权及于全国，地方政府的行政权及于本行政区域。 

　　总之，虽然行政权和司法权一样，都是国家权力的表现，但行政权具有可分性，可以部分地转让，可以有条件的授权其他主体行使，可以有地方行政，授权行政。但是，司法权是不能转让的，也不能授予其他主体行使，故不能有“地方司法”，也不能有“授权司法”。因为司法权是“中央事权”，具有不可分性，只能由国家的司法机关一体行使。在我国，虽然有地方法院、地方检察院的称谓，但这里的地方，只是“行政区划”意义上的地方，并不是说，法院和检察院就是地方的。恰恰相反，他们行使的司法权都是直接来源于中央法律的规定或者授权，都是国家设在地方代表国家行使司法权的机关。换言之，司法机关虽然会设在地方，但其本质属性是属于国家的，是依据国家统一制定的法律，代表国家行使司法权。