一、改革概述 
　　2003年深圳市在广东省十届人大一次会议上宣布，深圳将成为中国惟一推行行政决策、执行与监督适度分开与相互协调改革试点的城市。按照改革方案设计者冯敬仁教授的设想，在一级政府管理系统内部将政府行政管理的决策职能、执行职能和监督职能等职能予以相对分离，分别形成相对独立的决策系统、执行系统和监督系统，以形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的局面。[1]此举为了适应社会主义市场经济发展的需要，加强政府内部的分权制衡和相互监督，提高政府管理的科学化和理性化水平，最终建立起公共服务型政府。 
　　这次改革曾被寄予厚望，然而因涉及到部门利益的平衡、机构的调整和人员的重新安置，深圳的改革遇到了较大的阻力，也存在很多质疑，最终改革不了了之。但是，以实现政府内部决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调为目标的政府管理体制改革并没有因此终结。2007年，党的十七大报告明确提出，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2009年《深圳综合配套改革试验总体方案》获国务院批复，相关改革得以重新启动。 
　　二、改革的主要内容 
　　在传统的行政管理体制下，政府及部门设置普遍存在机构臃肿，职能交叉、权责不清、决策不专等不足，难以适应市场经济纵深发展的需求。在改革的构想下，结合大部制改革的背景，决策、执行、监督各职能，将从原有的 “三位一体”的政府架构中划分出来，并形成以权力制约权力的新的行政运作模式，这样既有利于相关决策部门从繁杂的行政执行事务中解放出来，集中精力进行决策，实现决策的专业化、科学化、民主化，让政府专注于“掌舵”而非“划桨”，也有利于明确权责界限和加强行政监督，有利于行政效能的提高，有利于从政府内部入手更有效地预防和遏制腐败。 
　　当时改革的方案借鉴了英国、新加坡和我国香港地区的经验，由决策部门仅履行决策职能，每个决策部门针对相关的业务设立若干执行部门，并设立相应的决策咨询机构；执行部门仅负责执行；监督部门比决策和执行部门高出一个级别，直接隶属于市长，监督决策部门和执行部门的工作。这样决策权集中在决策部门，执行权、审批权专属于执行局，而决策部门和执行部门已不是传统意义上的上下级关系，而是新型的合同关系，即凭借签订“行政合同”或“绩效合同”确定双方的权责关系，执行部门主要依照合同文本进行执行。监督部门则主要进行政策评价、会计检查、绩效评估和违纪监督。因此，通过对行政权的分解， ，实现了政府部门间既有横向的制衡，也有纵向的制约；既有行政权力的相对集中，又有行政权力的相对分离，力争构建起一套决策科学、执行高效、监督有力，决策权、执行权、监督权相互制衡又相互协调的行政管理体制。 
　　6年后，改革在深圳再一次启动，并采用了一些更加务实和成熟的思路，比如按照决策、执行、监督平级的模式来推进；探索将街道办事处和社区工作站整合为社区服务机构，从而初步形成“市-功能区-社区服务机构”的“一级政府三级管理雏形”。[2]但基本上旧有的难题还是存在，如政府部门的撤销与合并，面临的阻力依然很大，改革依然面临着较大的“搁浅”风险。 
　　三、改革的法治化构想 
　　虽然6年后深圳等地开展的行政决策、执行与监督适度分开与相互协调改革有了中央层面的明确支持，社会组织基础较之前也有了较大的发展， ，但有学者指出，当下的行政体制改革缺乏权威性、稳定性、科学性、理性的法治引导、规范，是行政体制难以为继、不能向纵深处推进发展的重要因由，只有将行政体制改革纳入法治的轨道，才可以巩固行政体制改革的成果， 也才能确保改革不偏离中国现实和中国特色社会主义道路。[3]因此，笔者认为，应该有相关的法制配套措施，为改革提供法制的土壤。 
　　（一）修改和完善有关行政组织、行政程序的法律规范，通过法制的力量推动改革。政府的改革应当在法治的框架内进行，改革的成果也应该以法律和制度的形式确认下来。只有将改革的成果制度化、法律化，改革才能取得长期的效应。政府内部架构的变革，会产生与现行行政组织法律法规不协调甚至相冲突的问题，然而行政机构的设置和行政权的行使须有明确的法律依据，因此，必须适时相应地完善《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，建议制定专门的《地方政府机构改革法》，并在将来制定的统一行政程序法典中分别规定政府决策、执行、监督的程序，从而为相关的改革提供法律依据、法律保障和合法性基础。既要破除机构、组织设置的“法律障碍”，通过法律的形式划分好决策机构、执行机构、监督机构的权限范围，同时搭建起决策、执行、监督具体的法律程序制度，使政府权力分解后各机构主体能高效、协调地运作，既保持独立自主性又不失运转协调性。 
　　（二）健全规制非政府社会组织的法律体系，引入公共产品、公共服务招标、投标、外包等制度。要做到给政府“瘦身”，防止陷入“精简-膨胀-再精简 -再膨胀”的怪圈，最根本的途径就是要把部分行政性事务分离出去，由部分非政府社会组织或社会团体行使公共行政职能，或负责提供公共服务和公共产品，才能有效破解部门利益，减少“权力寻租之手”，但由此会产生许多的法律问题，包括上述机构组织成为公共行政组织的法律资格，组织机构的法定权限，在侵权或发生争议时的法律适用，其职务行为如何监管等等问题不明确。当然，把政府的某些职能，尤其是执行职能交给企业、社会组织、行业协会和社区机构，也需要有成熟的相关组织设置及运作的机制，然而，总体上对于我国来说，第三部门和社会组织的发育还是相对滞后的，因此，从健全非政府社会组织的设立程序、机构运作、监管机制，明确其法律责任等方向入手，建立起一套规范的法律体系，促进社会组织的完善和社区自治能力的提高，同时探索执行阶段打破垄断、实现部分公共服务市场化的制度和途径，比如在相关领域引入公开竞争招标，公共服务外包等方式，从而加快政府公权力向社会转移，逐步实现从“部门行政”到“公共行政”的转变。 
　　（三）实现行政权内部监督与外部监督的有效衔接、良性互动，构建全面的行政监督网络体系。在改革过程中新设立的监督局须向正职或副职首长负责，而如何让监督更加独立、更加有力、更富有实效？笔者认为，应积极改变封闭的行政体系和行政运作模式，可制定专门的《行政监督法》或在《地方政府机构改革法》规定一系列的制度，如监督局组成人员引入外部民间力量，建立特约人民监督员制度，聘请社会组织进行监督；建立监督、审计、纪检、会务等信息主动公开的制度；建立起监督局的“一把手”对同级人大、政协和上级的监督部门接受质询和定期汇报工作的制度，力求突出监督部门的独立性、超然性和权威性。既要重视行政权的自制、自律，也需要为行政主体的自我约束提供良好的制度载体，完善法律监督的规则体系，通过行政权内外监督机制的有效衔接和良性互动，建立起开放型的行政模式。